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“十四五”教育规划公开课笔记(四十四)
2021-01-12 17:54  
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人口变动与教育资源配置丨公开课笔记44

教育部规划中心

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我国学龄人口变动基本趋势

01全球最主要的人口趋势:人口老龄化

据欧盟和联合国预测显示,2020年以后,欧洲人口规模的绝对额开始下降,到2050年甚至会达到每三人中就有一位是65岁及以上的老年人。而在中国,据联合国预测,65岁及以上人口的比例将从2010年的8.87%持续提升到2050年的25.6%,也就是说已经将近达到30%,这是一个最高点。而且中国老龄化的进程将要持续到2075年左右,这个时期的老年人口比例将会达到30%的最高点。

02人口变动对经济增长有着非常重要的影响

迈德鲁尼(Maddaloni)等人以索罗的增长核算模型为基础,对欧洲和美国人口要素对经济增长的贡献效应进行了对比分析。2018年7月,经合组织(OECD)发布的《2060年世界经济展望报告》指出,人口变动对OECD国家经济发展有重要作用,要重视技术进步对提升劳动效率等方面的溢出效应。Desmet等人研究发现,人口规模的大小对市场规模的扩大、市场需求的增加及促进技术创新有重要作用,从而带动经济发展。Berliant等人从人口分布和迁移出发,认为人口的集聚和迁移能够优化劳动资源和其他经济资源在区域中的有效配置。

03中国人口变动对经济发展影响方面的研究

关于人口变动对经济发展的影响,国内已经有很多丰富的研究结论和成果,以定性研究居多,基本结论为中国经济发展得益于人口红利。蔡晳等人利用道格拉斯函数的变换形式,采用回归方法得到劳动力对1982-1997年GDP增长的贡献率为23.71%。王丰等人通过考察年龄变动对生产和消费的影响,对1982-2000年人口变化对中国经济发展的红利作用做出估算,认为人口红利对中国经济增长的贡献率在15%左右。齐明珠采用历史增长核算法考察了1991-2011年中国实际GDP增长和各贡献要素的变化特征和趋势。

04人口变动与基础教育资源的关系

这类关系的研究一直是学者们非常关注的热点问题,研究者们普遍认为人口的变动特别是人口自然变动中出生率对教育的影响最大,出生率下降、出生人数减少可以改变教育供不应求的状况,但同时也可能造成部分教育资源的浪费。

05人口机械变动对教育资源的影响主要表现在流动儿童对教育的影响

一方面,随着流入地义务教育资源对外来人口开放政策的深入,外来人口随迁子女比重将持续上升,短期内会给流入地教育资源承载力造成影响;另一方面,与当地居民相比,部分流动儿童在迁入地的就学状况仍存在一些不公平的现象,就学条件、就学状况相对较差。

06“全面二孩”政策相较“单独二孩”政策

随着政策的放开,一些研究者关注到人口政策变化之后育龄人口和出生人口的趋势,以及适龄人口的变动对教育资源配置的影响。大部分的研究都基于全国现有的人口普查和抽样数据、预测和判断人口政策实施会对出生人口的数量、学龄人口数量的影响以及对基础教育配置带来的一些挑战。不少研究认为“全面二孩”将释放更大的生育势能,引发生育堆积的可能性更高,当然也有一些人口学者提出了不同的意见,所以我们需要继续观测和监测,究竟生育政策变动会对人们的生育意愿以及真实的新增人口带来什么影响,目前还处在研究过程中。

总之,中国人口发展已进入“低生育、老龄化、城镇化、高流动”发展时期,构成了2020—2050年我国基础教育发展的基本人口背景,决定着教育资源配置的时空结构。

01学龄人口总量在波动中持续减少

未来我国受教育人口数量总体呈波动下降态势,具体表现为:一是未来我国受教育人口数量总体呈波动下降态势。全面二孩政策背景下,我国学龄人口变动总体也呈波动下降态势。二是学龄人口总量将波动状地进入持续负增长。人口负增长时代预计在2027年前后出现。2020—2035年,各级学龄人口跌宕起伏很大,2035年后各级学龄人口进入全面或不同程度负增长时期。三是各级学龄人口增长变化呈现很不均衡的起伏。小学学龄人口以2021年和2027年,初中学龄人口以2021、2027年和2030年为时间节点,分别呈现出不同的波动状态,小学学龄人口在2027年、初中学龄人口在2030年达到峰值后开始逐渐减少。

02不同区域学龄人口变动趋势各异

各省市学龄人口变动存在明显的区域差异。按照不同学段,学前教育阶段全国学龄人口将由2019年3958.63万增加到2022年4332.96万,再下降至2025年3880.46万人,变异系数为7.46%。

按照区域来看,除贵州省在2021年后学龄人口继续增加外,其他各省市变化趋势与全国基本相同呈现下降趋势,但是变动幅度存在很大不同。北京、上海、四川、重庆、山西等省份变异系数超过10%,而黑龙江、内蒙古等省份变异系数在6%左右。东部与中西部地区各级学龄人口的增长变动具有明显差异,如2020-2025年间,东部小学学龄人口增幅明显大于中西部,而初中学龄人口跌幅明显小于中西部,2025-2030年间,东部初中学龄人口增幅明显大于中西部。

03城乡学龄人口变动趋势差别较大

受城镇化快速发展的影响,城乡学龄人口规模变动趋势不同。城镇学龄人口规模“先增后降”。城镇小学在2027年因“全面二孩”政策新增2164.87万人,在校学生总数达到最大值7782.82万人;初中在校学生数在2030年达到最大值5008.32万人,其中,“全面二孩”政策增加1458.69万人。农村学龄人口呈单边下降趋势。乡村小学“全面二孩”政策新增学生数最大值出现在2027年,达617.10万人;由于农村自然生育率下降和人口城镇化的共同影响,小学在校学生数在2022—2025年间出现回升,2025年达到2245.17万人后又不断减少;初中在校学生规模变化情况同小学类似,一直在不断缩小,只在2028年和2029年左右受“全面二孩”政策影响出现小幅增长。

人口变动带来教育发展的新挑战新机遇

01优质教育资源配置不均

当前我们国家在教育领域的主要矛盾是人民群众对美好教育的需求和教育发展不平衡、不充分的矛盾,优质教育资源的严重短缺是人口变动背景下教育高质量发展方面最突出的问题。“教育焦虑症”几乎成了中国家长的流行病、常见病。家长普遍担心孩子不能升入优质的小学、初中,进而有把握地升入重点高中和大学。择校热、辅导热等现象也屡禁不止,其深层次的原因是家长对优质教育资源的追求和非理性竞争,这也就大大提高了家庭教育成本。

比如在上海,目前可供人民群众选择的基础教育规模明显不足,加之教育总投入明显低于欧美发达国家,尚难以支撑其教育事业的全面发展。优质教育资源的紧缺在一定程度上成为“计划生育”的一种替代,成为影响我国人口规模增长的重要因素之一。如何加快实现学校优质教育资源配置均衡化,使每个孩子普遍享有优质教育,缓解家庭教育成本过高困境,成为当前教育资源配置面临的重大挑战之一。

02教育资源配置结构失衡、空间分布不均

教育资源配置结构失衡

城镇小学校舍建筑严重不足,城镇初中“十四五”期间将出现校舍建筑不足的情况。农村小学和初中校舍则会出现闲置情况。

区域间教育资源分布不均

以上海基础教育为例。该区域基础教育供给就明显地出现这样的特征:优质教育资源集中分布在中心城区;教师资源配置中心城区也好于郊区等。

03教育资源配置未能完全适应人口流动趋势

教育资源短缺

城市教育布局滞后于人口流动,流入地教育人口的激增给当地教育发展带来了巨大压力和诸多问题。流动人口高度集中的地区,义务教育资源供求矛盾非常突出,资源不足和配置失衡问题显著。

同城待遇亟待落实

由于城市户籍制度、属地化管理体制等因素,流动儿童接受优质教育面临着财政拨款、校舍建设用地和教师编制等教育资源供给困境,流动儿童“上好学”问题将成为未来一段时期内城市教育高质量发展不容忽视的问题。教育资源短缺和教育公平没有全面落实使得很多儿童难以随家长流入城市并享受同城待遇,由此容易衍生出家庭分离和留守儿童一系列教育与社会问题。

优化教育资源配置的治理策略

01掌握和科学预测教育资源配置需求情况,多部门协作构建人口风险预警防范机制

中央和地方政府建立动态监测数据平台

实时监测人口居住地变化、城镇化率提升等带来的学龄人口数量和结构分布变化,科学预算教育资源承载能力。在现有学龄人口监测系统内专门设立关注政策目标家庭及其子女变化的监控项目,根据不同地域、不同人群年龄及其生育意愿等指标,对收集到的信息进行分类整理,并进行不定期的随访抽查和定期普查。

适当超前原则配置教育资源,多部门协作构建教育资源配置风险预警机制

财政、编办、社保、规划国土资源局等主要职能部门积极配合教育行政部门,对教育经费投入、教师编制供给、学校布局等资源进行科学合理规划与论证。每年对各级各类教育适龄人口、专任教师(保育员)、校(园)舍面积、经费等进行预测,根据预测结果及时制定和完善整体性系统化的配套公共服务资源配置规划和政策顶层设计。

02建立均衡导向的教育财政长效投入机制,确保优质教育资源均衡供给

建立教育基本公共服务财政增量投入机制

确保教育资源配置财政支出的增长速度不低于公共财政支出,保障优质教育资源经费投入。

构建完善的义务教育财政转移支付制度

规范义务教育专项转移支付方式,保障区域间转移支付公开、公平、公正。“两纳入”政策要求由流入地保障流动人口随迁子女的教育权利,但随着大量人口流向城市,给流入地政府带来较大的教育资源承载压力,中央或省级政府应根据人口流动规模,科学合理进行财政转移支付补偿,调动流入地教育资源优质均衡配置的积极性。可依据每个年度随迁子女中义务教育适龄儿童人数,计算出两个相邻年份间适龄入学人数的增量和增长率,依据上一个年度的生均公用经费额度和今年新增人数的乘积,计算出当年需要新增的公用经费拨款数额,以及这笔经费占上一年义务教育公用经费总额的比例,从而确定财政转移支付金额。

03分阶段推进教育资源优质均衡发展,及时调整区域间学校布局规划

优化城镇学前和小学学校资源配置

增加城镇地区学前及小学教育资源的配置数量;增加中西部地区学前教育资源的配置数量;增加东部地区学前和小学数量;适当控制初中学校的建设速度。

进一步推进城乡教育一体化建设

利用乡村地区及中西部地区学龄人口减少契机,进一步推进城乡教育一体化建设,有效扩大优质教育资源覆盖面,采取“城乡互助共同体”、教师交流轮岗培训等多种管理形式,提高教师专业化发展速度,激活办学机制,凝聚学校领导力,培育特色性学校文化,促进城乡教育资源优质均衡发展。

04保障流动人口随迁子女教育资源优质均衡供给

地方政府在进行教育资源的规划时,具体地从三个方面来入手:

一是以常住人口为基数对教育领域各学段学龄人口规模和结构特点进行预测,在此基础上统筹义务教育布局、制定学校建设规划、教育经费配置和教师编制配备等教育资源规划。

二是创新教育优质均衡发展机制和管理模式,推动优质教育资源合理布局,如实施郊区义务教育薄弱学校委托管理;实行学区化管理,组建片区教育发展联盟或教育发展共同体;实行城区优质名校移植性集团化办学等。

三是重视常住学龄人口学前教育和义务教育后入学机会供给。扩大普惠性学前教育资源供给,提升随迁子女普惠性幼儿园入园比例。四是结合城市化发展水平、城市规模与随迁子女结构规模,建立梯级政策方案设计与引导,分阶段逐步开放职业高中、普通高中、中专及技校等继续教育机会,不断完善流入地升学考试的配套政策、操作程序和实施细节。

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